자유게시판

바람직한 교육 자치에 대한 고민
교육 행정의 일반 행정에의 통합 주장과 관련하여

박종훈(경상남도교육위원)

1. 무엇이 문제인가?

①현실적 문제 - 기능의 중복성과 이중 감사로 인한 행정력 낭비

  ㉠기능의 중복성 - 조례의 제․개정, 예․결산의 심의, 의결 [참고1]
    예산(안)의 경우 교육위 예산소위 - 교육위 본회의 - 광역의회 교육관련상임위 - 광역의회 예결특위 - 광역의회 본회의의 다섯 단계를 거침 

  ㉡이중 감사 - 교육청에 대한 행정 사무 감사의 문제 [참고2]
    현재 16개 시․도 교육청 중에서 의회의 행정 사무 감사를 받지 않는 곳은 인천 한 곳 뿐

②본질적 문제 - 참여 정부의 교육 자치에 대한 인식의 문제

  ㉠참여 정부는 교육에 대한 투자를 밑빠진 독에 물붓기로 인식하고 있음
  ㉡교원 정원이 법정 정원에 비해 현저히 적게 배치되어 있는데도 여전히 교원 배치율을 내리고 있음 [참고3] - 초․중등교육법 시행령에 의하면 30학급 일반계 고등학교의 경우 법정 정원은 교장, 교감 제외하고 73명이나 현재는 61명이 배치되고 있고 그나마 2003년 이후 지속적으로 줄어들고 있음
  ㉢청와대 안에 교육 담당 비서관이 없다가 최근에 한 명을 배치함

③교육 자치란

  ㉠헌법적 배경 - 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 [참고4]
  ㉡지방 교육 자치법 - 헌법의 교육 자치 원리의 위임 [참고5] - 교육계의 주장
                    지방 자치법의 특별법 [참고6] - 일반 행정계의 주장

④교육 자치의 개념

  ㉠교육의 지방 자치 - 중앙 정부로부터의 자유(인사 및 재정)
    인사권의 문제는 경남의 경우 도교육청 안에 국가직은 부교육감과 기획관리국장 두명 밖에 없음, 다만 재정권의 경우는 통상 교육비 특별회계의 85% 안팎을 국고에서 지원받고 있는 실정으로 재정권의 지방으로의 이양이 급선무가 됨

  ㉡지방의 교육 자치 - 일반 행정으로부터의 자유(지방 분권 논의에서 소외)
    지나치게 도의회에 종속되어 있는 문제,
    도의 일반회계 전입금이 우리 교육청 예산의 11% 정도가 된다는 것에 기인한 것으로 보임
    그러나 이 부분도 법정 전입금이 거의 전부이며, 우리 교육위원회가 이정도의 주민 대표성은 가지고 있다고 판단됨

④교육 자치의 역사와 양 기관의 갈등

  애초에 1991년 교육 자치가 시작되던 때는 광역 의회에 교육 관련 상임위원회는 두지 않는 것을 염두에 두고 출범하였다. 이는 당시 교육 자치 제도를 기획하였던 학자들의 입을 통해서도 나오고 있고, 교육 위원의 선출 과정을 통해서도 입증되고 있다. 그러나 제도상 광역 의회에 교육관련 상임위원회를 두지 못한다는 규정을 둘 수는 없었고, 그것이 지금의 문제의 근원이 되었던 것으로 파악된다.
  제1대와 2대는 도의회에서 교육위원을 선출하였다. 처음에 교육 위원을 도의회에서 선출하도록 제도를 만들 때는 교육위원회를 기능상 그들의 한 상임위원회로 인정하고, 교육 자치법상 교육위원회의 기능을 말할 때 “시․도 의회에 제출할”이란 문구는 본회의에 바로 상정하는 것을 염두에 두고 만들어졌던 것이다.
  이것을 입증할 수 있는 또 다른 것으로는 시․도 의회가 할 수 있는 행정 사무 감사의 요건으로 “시․도 의회의 본회의의 의결을 거쳐”라고[참고2] 법 조문을 만든 것에서도 교육위원회를 하나의 상임위원회로 인정하는 것을 전제로 한 것이라 볼 수밖에 없다.
  이것이 제3대와 제4대 교육위원회로 오면서 교육위원들의 선출권이 학교운영위원장과 학교운영위원 전체로 확대되면서 그들의 교육위원회에 대한 통제권이 상실되면서 교육위원회의 권한에 대한 시․도 의원들의 침해 사례가 늘어나는 사례를 우리는 확인할 수 있다. 결국 애초에 제도가 만들어질 때 예상하지 못했던 일이 생기고 또한 교육 자치가 확대되면서 광역 의회가 그들의 권한 축소를 힘으로 저지하면서 양 기관간의 갈등은 생겨나고 증폭되어 왔던 것으로 해석되어진다.

2. 행정 통합에 대한 논의

①과정

  ㉠잘못된 출발 - 지방 자치의 기획 단계 - 교육위원회의 독립성 부분적 보장
      교육위원회의 출범 당시에는 광역 의회에 교육 관련 상임위원회를 두지 않는 것으로 기획되었음 - 다만 두지 않는다는 조문을 명문화하지는 않음
  ㉡4대 교육위원회 들어 제도 개선 공감대 형성 - 교위 폐지론으로 변질
  ㉢대통령자문 교육혁신위원회의 구상 - 중역 교육청, 교위 폐지론
  ㉣정부혁신지방분권위원회의 구상 -
    2004년 12월 28일 공청회를 통해 공론화,
    2005년 2월 중 추가 공청회,
    2005년 5월 중 정부안 확정

②정부혁신지방분권위원회의 안

  ㉠총론 : 교육위원회 폐지 - 시도 교육청 폐지 - 교원 신분의 지방직화

  ㉡각론
 
  교육위원회 폐지(교육감 직선제)

      근거 : 교육 자치의 특수성에 대한 인식 부재 - 칸막이론
            도의회와의 기능의 중복성
      통합의 방법 : 도의회 교육관련 특별상임위원회
                  구성원의 반은 교육경력자로
      선출 방법 : 정당 비례 대표,
                  도 전체를 하나의 선거구로,
                  교육의원 선출 별도 선거구 획정

    시도 교육청 폐지

      교육감을 교육 부지사로, 교육청을 도의 외청(外廳)으로

    교원 신분의 지방직화

      시․도 교육청의 경우 일반직은 지방 공무원이고, 전문직은 국가 공무원임
      정부는 지방 자치의 완결을 교원의 지방직화로 보고 있음

3. 통합 논의의 쟁점

①통합론자들의 주장

  ㉠효율성 - 기능의 중복, 교육의 폐쇄성(칸막이론)

    반론 : 기능의 중복성으로 인한 효율성의 문제는 교육위원회의 독립형 의결기구화로 해결할 수 있음. 효율성의 문제만으로 한정짓는다면 입법․행정․사법의 권력 분립의 근원적 문제를 제기해야 됨. 권력 분립의 순기능도 상호 견제와 균형을 통한 일방적 전횡의 방지 그 이상이 아니듯이 교육 자치 또한 우리 교육의 특수성에 입각하여 분리론의 근거를 찾아야 할 것임

  ㉡도의 재정 지원과 그 통제권 - 대표성의 원리

    반론 : 도의 일반 회계로부터 교육청 전체 예산의 11% 정도의 전입금이 있으나 이것은 법정 전입금으로서 우리 교육위원회도 그 정도를 심의․의결하는 법적 주민 대표성은 지니고 있다고 판단됨

  ㉢지방 자치 특별법의 일방적 해석 [참고7]

    반론 : 지방 자치 특별법 제10조 ②항에서 말하는 지방 자치 단체가 도만을 말하는 것이 아님. 교육청도 지방 자치 단체라는 점을 간과하고 있음. 여기서는 중앙의 집중된 권력을 지방 자치 단체에 이양하는 것을 말하는 것으로 앞에서 말한 ‘교육의 지방 자치’에 해당됨.

②분리론자들의 주장 - 교육위원회의 독립형 의결기구화

  헌법의 원리

    ㉠정치적 중립성 - 광역 의회는 기본적으로 정치적 집단임
    ㉡자주성과 전문성 - 정부안(교육위 폐지 및 광역 의회의 특별 상임위원회)의 경우 전문성은 몰라도 자주성은 실종될 수밖에 없음
    ㉢교육자치법의 존재의 당위성 - 교육 자치법은 헌법의 위임을 받아 존재하는 법. 이것이 없어지면 헌법의 정신이 사라지게 됨

  교육의 특수성

    ㉠정치는 교육적일 수 없다 - 비교육적 공약(특정대 진학 중심)
    ㉡일반행정의 외형 지향성과 교육 행정의 내용 중심성 -
    ㉢일반행정은 그 자체가 주체지만 교육행정은 보조 기능이다.
    ㉣계량화의 어려움 - 투입과 산출의 측정의 어려움
    ㉤교육 활동의 결과는 효율성 중심의 경제 논리가 적용될 수 없다 - 인성교육
    ㉥교육 정책은 장기적 관점에서 수립․시행되어야 함 - 특별한 보호가 필요
    ㉦의사 결정 과정이 특별히 신중해야 할 필요 - 시행 착오의 최소화
    ㉧정치적 타협의 대상이 될 수도 없다.

  시도 의회의 신뢰성 -
 
  폭력성 - 예산 심의 과정
  부도덕성 - 일방적 행정사무감사
  과도한 욕심으로 오는 전문성의 부족 - 경제․환경․문화위원회

4. 실현 가능한 대안

① 4권 분립론

  교육의 중요성과 특수성을 감안하여 입법, 행정, 사법부와 같이 교육부를 정부로부터 완전히 분리함 - 장관의 임기를 대법원장처럼 6년 이상으로 하여 교육에서의 기획과 집행의 중장기성을 보장함
  교육 자치 강경론자들의 주장
  헌법 개정 등의 근본적 제도 변화를 수반함

②교육위원회의 독립형 의결기구화

  교육․체육․학예에 대한 주민 대표 기관으로 광역 의회와 교육위원회를 완전히 분리하여 교육위원회에 전권을 부여함
  교육자치법 제8조 ①항 1-4호의 “시도 의회에 제출할” 부분 삭제와 ②항의 개정, 지방자치법 시행령 제17조의 3, 제①항 3호 삭제로 가능함
  교육 행정 학자를 비롯한 교육계 전반의 주장이며 광역 의회의 반대가 있음

③절충형으로의 교육자치법의 부분 개정

  완전한 독립형 의결 기구화에 대한 광역 의회의 반발을 염두에 둔 절충안임
  교육자치법 제8조 ①항 1-4호의 “시도 의회에 제출할”을 “시도 의회의 본회의에 제출할”로 개정하거나, 지방자치법에 광역 의회에는 교육․학예와 관련한 상임위원회를 둘 수 없다고 규정함으로써 가능
  독립형 의결 기구화를 주장하는 교육계를 설득하기가 쉽지는 않으나 현실적으로 기능의 중복성(이중 심의, 중복 감사)을 완전히 해소하고, 양자의 주장(도의회의 통제권과 교육위원회의 자율권)을 절충한 합리적인 안으로 보임(경남대 김성열, 해양대 김용일 교수 등이 주장)